CONTRIBUIÇÃO DA ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO NA ELABORAÇÃO DO DIREITO SOCIAL INTERNACIONAL

Dr. Héctor G. Bartolomei de la Cruz(**)
(*) Traduzido por Dan Caraí da Costa e Paes, Procurador do Trabalho de 1ª Categoria.
(**) Advogado (Universidade Católica de Córdoba, Argentina), Licenciado em Ciências Sociais do Trabalho
e Doutor em Direito pela Universidade Católica de Lovaine, Bélgica, Master of Laws (Harvard, Estados
Unidos). Diretor Adjunto do Departamento de Seguridade Social, OIT, Genebra; ex -chefe do Serviço de
Informações sobre Convênios e Recomendações da Conferência Internacional do Trabalho; exrepresentante
da OIT no Conselho da Europa junta a Carta Social Européia e o Código Europeu de
Seguridade Social.


1. Introdução
As primeiras tentativas de elaborar uma legislação social internacional datam somente do século
XIX e se prolongaram praticamente até o começo da Primeira Guerra Mundial1. A relativa ``juventude'' do
Direito Social Internacional (expressão que abarca tanto o Direito do Trabalho, individual e coletivo, como
a Seguridade Social) explica-se talvez pela tardia aparição dos direitos sociais nacionais, que nasceram,
em sua acepção moderna, com as formas industriais de produção. Mas, por certo, não foi uma criação ex
novo: suas raízes podem encontrar-se nos direitos essenciais (relação de paternidade), - como o Direito
Civil e o Common Law (ou direito consuetudinário) -, e seus antecessores, bem como no Direito Romano
em particular, sem esquecer, por certo, as contribuições provenientes do Direito Marítimo. De modo algum
poder-se-ia afirmar, em verdade, que as origens mais longínquas do Direito Social encontravam-se aí
onde pela primeira vez o trabalho humano - dependente ou independente - foi objeto de uma transação
econômica. Mas estávamos então no ma rco estreito do que hoje chamaríamos de fronteiras nacionais.
A internacionalização do Direito Social, por outro lado, começou no seio de um movimento de
idéias cujos protagonistas geralmente identificam-se com os ``precursores'' da Organização Internacional
do Trabalho. Cronologicamente, foi talvez o industrial inglês Robert Owen quem primeiro lançou a idéia de
uma ação internacional, propondo a criação de uma Comissão de Trabalho ante o Congresso da Santa
Aliança, em 1818. Mas as propostas iniciais sobre uma legislação internacional foram expostas pelo
inglês Charles Hindley, o belga Edouard Ducpétiaux, os franceses J. A. Blanqui, Louis René Villarmé e,
sobre tudo, o industrial Daniel Le Grand. Este último, a partir de 1844, fez uma série de pedidos e
formulou projetos concretos dirigidos a distintos governos, tendentes a ``proteger a classe obreira contra o
trabalho precoce e excessivo'' a fim de impedir, ao mesmo tempo, sua exploração e concorrência
comercial entre os países, baseada na imposição de condi ções de trabalho diferentes em cada um deles.
Diversas iniciativas, relativas a uma regulamentação laboral internacional, apareceram no
Parlamento francês, e foram também difundidas na Alemanha (em boa parte pelos socialistas de cátedra
e os movimentos soc iais cristãos), na Áustria e Bélgica. Mas a primeira ação oficial foi da Suíça, onde o
cantão de Glaris propôs, em 1855, o acerto de um acordo inter-estadual com Zurique (em particular sobre
o trabalho noturno e jornada laboral), assinalando que este tipo de acordo seria necessário também com
outros Estados europeus. Recém criado em 1881, o Conselho Federal suiço iniciou uma campanha
diplomática neste sentido, com resultados desfavoráveis. Finalmente, foi a Alemanha o país que
convocou a primeira conferência inter-governamental, reunida em Berlim em 1890, na qual se buscou
uma forma oficial que possibilitasse adotar e aplicar uma legislação internacional do trabalho.
O reconhecimento da necessidade de contar com uma preparação técnica suficiente para estes
fins levou, em 1897, a reunião de Bruxelas a um primeiro Congresso Internacional de Legislação do
Trabalho, sob a inspiração do professor Ernesto Mahain, e logo de um segundo congresso em Paris, em
1900, organizado por Charles Gide e Arthur Fontaine, este diretor do trabalho em França. Este congresso
adotou os estatutos da Associação Internacional para a Proteção Legal dos Trabalhadores e criou o

1 Sobre as origens do Direito Social Internacional pode-se consultar em particular (citados por ordem
alfabética de publicação): Américo Plá Rodriguez, Os convênios internacionais do trabalho, Faculdade de
Direito, Universidade da República, Montevideo, 1965; Nicolas Valticos, Derecho internacional del trabajo,
Tecnos, Madrid, 1977; Arnaldo Süssekind, Direito Internacional do Trabalho, LTr, São Paulo, 1983;
Manuel Montt Balmaceda, Princípios de Derecho Internacional del Trabajo, Editorial Jurídica, Santiago del
Chile, 1984; Geraldo von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, La Organización Internacional del
Trabajo: el sistema normativo internacional, Astrea, Buenos Aires, 1990.

Departamento Internacional do Trabalho como secretaria permanente da Associação, com sede em
Basiléia, Suíça.
Seguindo uma proposta da Associação, foram concluídas as duas primeiras convenções
internacionais do trabalho depois de uma conferência técnica reunida em Berna, em 1905, e outra
conferência diplomática congregada nesta mesma cidade, em 1906. Estes instrumentos, que trataram da
proibição do uso do fósforo branco e do trabalho noturno das mulheres na indústria, foram logo ratificados
pela maior parte dos países signatários. Em 1910, a Associação promoveu a reunião de uma nova
conferência com a finalidade de adotar mais duas convenções sobre a proibição de trabalho noturno dos
jovens na indústria e na jornada máxima de dez horas para as mulheres e crianças. Uma primeira reunião
técnica deu-se em 1913; contudo a reunião diplomática não pôde realizar-se devido ao início da guerra2.
Daquele período precursor pode-se dizer hoje que foram deixados pelo menos dois
ensinamentos maiores: por um lado, o de que a mais perfeita das convenções, o tratado internacional,
tornar -se-á letra morta se não for acompanhada por órgãos e procedimentos eficazes de prosseguimento
e de controle; por outro lado, os principais destinatários do Direito Social Internacional - os trabalhadores
e empregadores -, deverão estar intimamente associados tanto em relação à elaboração como quanto
aos procedimentos de controle, se se deseja que este direito se nutra diretamente daquelas experiências
cotidianas, em permanente e às vezes rápida transformação, que pretendem regular, e que suas normas
ordenem adequadamente as relações humanas que implicam todo trabalho em sociedade.
Estas duas experiências básicas foram tidas em conta pelos fundadores da Organização
Internacional do Trabalho, em 1919; daí sua estrutura tripartite, por um lado, e o constante esforço para
estabelecer um sistema de seguimento e de controle internacional que é hoje, possivelmente, o mais
eficaz em matéria social, ao ponto de haver inspirado outros organismos internacionais e, em particular, o
Conselho da Europa3 em relação à Carta Social e o Código Europeu de Seguridade Social.
As normas jurídicas com vocação universal e mecanismos particulares de controle (órgãos e
procedimentos supranacionais): tais são as principais contribuições da OIT ao Direito Internacional. Ainda
em continuação, referir-nos-emos a estes dois temas em separado, na filosofia e prática da OIT, que
constituem-se numa indissociável unidade.
2. As normas da OIT
Assim se designam comumente os instrumentos normativos internacionais elaborados pela
Organização Internacional do Trabalho: as convenções e as recomendações.
As convenções têem por objeto criar obrigações jurídicas por parte dos Estados membros da OIT
que as ratificam: esta ratificação, que de nenhum modo é obrigatória, cria, além disto, a obrigação jurídica
internacional de submeter a aplicação das obrigações contraídas ao controle dos órgãos e procedimentos
da OIT.
As recomendações assinalam pautas para orientar a ação nacional e para a legislação e as
práticas nacionais. Não são susceptíveis de ser ratificadas, pelo que não podem criar obrigações jurídicas
internacionais gerais.
Tanto as convenções como as recomendações têem que ser adotadas pela Conferência
Internacional do Trabalho, que é o Órgão legislativo da OIT. Dela se costuma dizer que é o ``Parlamento
Social Internacional''. O procedimento para sua adoção pode ser de simples ou de dupla discussão, isto é,
o tema em questão é examinado em ocasiões de uma ou duas (sucessivas) reuniões anuais da
Conferência Internacional do Trabalho. Geralmente utiliza-se o procedimento da dupla discussão. Tanto a
escolha de um tema na ordem do dia da Conferência, como sua discussão, são precedidos de detalhados
estudos comparativos sobre o direito e práticas nacionais, elaborados pelo Departamento, ao qual se
consulta por escrito os interessados (governos e, em cada caso, organizações profissionais de
empregadores e de trabalhadores mais representativas)4.

2 Foram reproduzidas literalmente as alíneas pertinentes ao parágrafo 1: Antecedentes históricos, da
obra citada por von Potobsky e Bartolomei de la Cruz. Para maiores detalhes sobre este tema pode-se
consultar a b ibliografia anexa a esta publicação.
3 O Conselho da Europa é uma organização regional inter-governamental criada em 5 de maio de 1949
com o objetivo de lograr uma união mais estreita entre os Estados europeus, para salvaguardar e
promover os ideais e os princípios que constituem seu patrimônio comum e favorecer seu progresso
econômico e social. Tem sua sede em Estrasburgo, França, e conta, atualmente, com os seguintes
membros (25): Áustria, Alemanha, Bélgica, Chipre, Tchecoslováquia, Dinamarca, Espanha, Finlândia,
França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Liechtenstein, Luxemburgo, Malta, Noruega, Países
Baixos, Portugal, Reino Unido, San Marino, Suécia, Suíça e Turquia.
4 Sobre a noção de convenções, recomendações e procedimentos para sua elaboração, ver: OIT, Manual
de procedimentos em matéria de convênios e recomendações internacionais do trabalho, Genebra, 1984,

A intensa preparação técnica que precede e acompanha a elaboração das convenções e
recomendações é a melhor garantia de que não se elabore um instrumento internacional sem que o tema
em questão haja alcançado um grau elevado de maturação internacional. A maioria qualificada que se
exige para sua aprovação, bem como a intensa participação de empregadores e trabalhadores, faz com
que estes instrumentos internacionais gozem, desde sua criação, de importante consenso social. Os
trabalhos preparatórios são publicados imediatamente; assim, toda pessoa interessada pode consultá-los
e formar uma idéia definitiva dos pormenores finais de suas disposições. Estas características não eram
frequentes na elaboração de tratados multilaterais quando se criou a OIT; ainda hoje, a reunião de todas
elas continua sendo uma característica indelével e original das convenções e recomendações da OIT5.
Outra característica - exclusiva em sua época - dos instrumentos elaborados pela Conferência
Internacional do Trabalho é a obrigação que a Constituição da OIT impõe a todo Estado membro de
submeter o texto das convenções e recomendações às autoridades nacionais competentes (normalmente
o Poder Legislativo). Esta obrigação tem um duplo sentido: dar um máximo de publicidade às normas
adaptadas pela Conferência entre os que decidem sobre a matéria em questão, e, ao mesmo tempo,
promover a ratificação das convenções 6.
Convém talvez sublinhar que as noções de ``convenções'' e ``recomendações'' constituem
contribuições originais da OIT ao Direito Internacional. No seio da Conferência de Paz, encarregada de
elaborar o que seria mais tarde o tratado de Versailles, de 1919 (cuja parte XIII seria a Constituição da
OIT), discutiu-se, ampla e arduamente, sobre a forma jurídica que deveria ter a ``legislação social
internacional'' a que todos aspiravam. Basicamente, duas tendências foram postas em confronto:uma, a
maximalista, no sentido de internacionalização, segundo a qual todo instrumento elaborado pela
Conferência Internacional do Trabalho deveria ter características de uma verdadeira ``lei internacional'' e
converte-se, portanto, ipso jure, em lei nacional para todos os Estados membros da Organização. Por trás
desta concepção poder-se-á ver a clara intenção de criar um Poder Legislativo supra-nacional,
contrariamente à concepção de soberania que até a Primeira Guerra Mundial havia regido o mundo de
então. Os partidários desta corrente - em particular os representantes dos trabalhadores - achavam que a
finalidade social de instrumentos que seriam elaborados no seio da OIT, justificava um certo abandono de
soberania por parte de seus Membros.
A outra tendência, que foi chamada de minimalista pois não se aceitava a não ser um mínimo de
ingerência na soberania, sustentava que os instrumentos que a OIT elaboraria teriam somente um valor
de orientação moral, e que os Estados Membros incorporariam em suas legislações e práticas na medida
em que fosse possível e apropriado fazê-lo.
A falta de entendimento entre estas duas correntes poderia dificultar a criação de uma
organização internacional com fins sociais a que todos desejavam. Mas esta organização deveria
fundamentar -se, desde sua fundação, em um amplo consenso baseado na negociação. Assim chegar-seia
a uma forma de transação que consistia em prever, por um lado, a adoção de convenções, criadoras de
obrigações de cunho geral (ainda que apenas mediante a ratificação), e de recomendações, com valor de
orientações com força moral apenas; e em ambos os casos, há a obrigação de submetê-las às
autoridades nacionais competentes, com vista à adoção das medidas necessárias.
Como era de se esperar, o aparecimento da afirmação do Direito Internacional, dessa ``avis rara''
que eram as convenções da OIT, suscitou acaloradas polêmicas entre os internacionalistas da época, que
coincidiram, talvez, em um único ponto: esses instrumentos não podiam ser assimilados, imediatamente,
aos tratados internacionais conhecidos. Estava-se na presença de algo novo, com umas características
similares à dos tratados conhecidos - em particular os multilaterais abertos - mas com outras
características que até então não se havia encontrado. Os elementos novos haveriam de ser
considerados como simples modalidades de formas ou institutos clássicos em Direito Internacional, como
uma espécie de vinho novo em velhos odres? Ou estava-se em presença de uma forma distinta, que
apenas deveria ser considerada como uma espécie nova?
Privilegiando o aspecto de ``legislação internacional'', alguns autores consideram que se estava
em presença de ``tratados -leis'': As convenções constituiriam verdadeiras leis internacionais, ditadas por
um organismo legislativo do mesmo caráter; a ratificação seria então um mero ``ato-condição'', que
implica na adesão do Estado Membro da OIT a um ato legislativo pré-existente. Aqueles que privilegiavam
parágrafo 1 a 4. Este manual foi publicado em anexo à recopilação de convênios e recomendações
internacionais do trabalho, 1919-1984, editada pela OIT em 1985.

5 Os trabalhos preparatórios da Carta Social, por exemplo, estavam submetidos a um embargo de
publicação de trinta anos.
6 Constituição da OIT, artigo 19, parágrafos 5 a 7; Manual, op. cit., parágrafos 14 e 15. A noção de
``autoridade competente'' causou intermináveis discussões, em particular no tocante a alguns países
socialistas. Esta noção foi precisada em um Memorandum sobre a obrigação de submeter as convenções
e as recomendações às autoridades competentes, adotado pelo Conselho de Administração da OIT; os
trechos essenciais deste documento foram reproduzidos no Manual citado.

o elemento consensual - por oposição ao imperium próprio da lei - consideravam que se estava em
presença de ``tratados-contratos'': compromissos contraídos pelos Estados face aos demais, bem como à
própria Organização, que correspondem a todos os Membros de uma associação constituída para um fim
comum e que albergam por tanto restrições a suas soberanias. Entre estas duas posições podem situarse
toda uma gama de opiniões, e que não é o caso de enumerar aqui. Seja-me apenas permitido
consignar a tese que nesta matéria compartilhamos com a de von Potobsky7.
As diversas características própria das convenções da OIT parecem justificar uma espécie nova
de Direito Internacional, com peculiaridades que as distinguem tanto dos tratados-leis como dos tratadoscontratos,
bem como ainda dos tratados multilaterais (abertos ou fechados), sem prejuízo de que algumas
de suas características coincidam com elementos de uma ou outra destas categorias, e em particular, a
primeira. Como tratados que são, as convenções requerem, quanto à obrigatoriedade subjetiva de seu
conteúdo, a ratificação do país respectivo, posto que a OIT não é um ente supra nacional, cujas normas
tenham força cogente. Todavia, é indiscutível a vocação legislativa da OIT através da Conferência
Internacional do Trabalho, pois suas convenções são instrumentos normativos que têem uma existência
objetiva independente de sua ratificação.
O fato de que determinadas convenções, sobre tudo as de seguridade social, contenham
cláusulas sinalagmáticas ou de reciprocidade para com os países que os tenham ratificado, não os exclui
das características gerais das convenções.
Cabem mencionar aqui dois aspectos particulares das convenções, que abonam sua natureza
específica: trata-se de sua vocação de universalidade e sua ultra-atividade. A vocação de universalidade
se estende tanto no tempo como no espaço; com efeito, as convenções são elaboradas com o propósito
de serem aceitas como norma mínima (artigo 19, alínea 8, da Constituição) por todos os Estados -
membros, qualquer que seja seu regime político, sua condição econômica e social, assim como por
qualquer outro Estado que, no futuro, adira à Organização. A ultra-atividade, por sua parte, tem por efeito
que a saída de um Estado da OIT não desconsidere as obrigações que derivam de uma convenção
ratificada, ou que se refiram a ele, conforme reza a Constituição (artigo 1, alínea 5). O intento é de
impedir, dentro do possível, um retrocesso no campo social face à ausência de norma internacional e de
mecanismos de controle pertinentes.
À diferença da generalidade dos tratados clássicos, as convenções da OIT não podem, em
nenhum caso, ser objeto de ratificações com reservas 8. À diferença das leis nacionais, as convenções (e
as recomendações) não podem ser abrogadas nem derrogadas: sua atualização somente pode efetuar-se
mediante convenções (ou recomendações) revisoras, que tenham uma existência autônoma a respeito
das convenções (ou recomendações revisadas, que continuam sua vida própria)9.
Até julho de 1991 a OIT adotou 172 convenções (que foram objeto de 5.541 ratificações) e 179
recomendações, que cobrem campos assaz variados como a liberdade sindical, a liberdade de trabalho, a
igualdade de oportunidade e tratamento, a política de emprego, a política social, a administração de
trabalho, as relações profissionais, as condições de trabalho (salários, horas de trabalho, férias,
seguridade e higiene), a seguridade social, os trabalhadores migrantes, a proteção aos povos indígenas e
tribais). As normas gerais destes instrumentos, que se convencionaram chamar de ``Código Internacional
do Trabalho'', constituem a essência da contribuição substantiva da OIT ao Direito Internacional10.
Contudo, a dita contribuição não é somente direta. Numerosos são os exemplos de contribuição
indireta, isto é, realizada através de outros instrumentos internacionais. Referir-me-ei, a título de exemplo,
a dois deles que, por razões de atividades profissionais, cheguei a conhecer relativamente bem.
No seio do Conselho da Europa elaborou-se a Carta Social Européia (adotada em 1961; entrou
em vigor em 1965), que é o instrumento de conteúdo social mais importante já produzido por esta
organização. A estrutura da Carta inspira-se na das Convenções da OIT de números 102 (seguridade
social) e 110 (plantações), isto é, um núcleo mínimo de disposições que os Estados ratificantes deverão

7 von Potobsky e Bartolomei de la Cruz, op. cit., parágrafo 8. Sobre este tema pode-se ver: Plá
Rodriguez, A., op. cit., pags. 281-2966, alínea 106-144; Valticos, N., op. cit., págs. 144-146; Süssekind,
A., op. cit., págs. 162-163; Montt Balmaceda, M., op. cit., págs. 66-67.
8 A respeito da inadmissibilidade de reservas, veja-se o memorandum apresentado pela OIT à Corte
Internacional de Justiça no caso de genocídio (Boletim oficial da OIT, vol. XXXIV, 1952, págs. 280 a 231).
As reservas não podem ser confundidas com certas cláusulas de flexibilidade, que contém algumas
convenções; ver Manual, ob. cit., alínea 9.
9 Sobre a revisão de convenções e recomendações, ver: Manual, op. cit., alíneas 5 e 6. Advirta-se que
desde data relativamente recente, recorre-se também a protocolos para atualizar certas convenções.
Sobre este tema pode-se ver: von Potobsky e Bartolomei de Cruz, op. cit., parágrafo 19.
10 O Departamento publica anualmente uma lista de títulos oficiais das convenções e recomendações da
OIT, um guia classificado das normas internacionais do trabalho e um quadro de ratificações de
convenções internacionais do trabalho.

aplicar, e outra série de disposições cuja aceitação é facultativa. Quanto a seu conteúdo, a Carta referese
às disposições fundamentais das convenções mais importantes que a OIT já elaborou, particularmente
em matéria de direitos humanos fundamentais (liberdade sindical, liberdade de trabalho, e igualdade de
oportunidades e tratamento)11.
O Conselho da Europa elaborou também o Código Europeu de Seguridade Social (adotado em
1964 entrando em vigor em 1968), que é, provavelmente, o instrumento mais importante que se produziu
na Europa Ocidental, nesta matéria. Ela abrange os novos ramos clássicos da seguridade social:
assistência médica, prestações monetárias de enfermidade, prestações de desemprego, enfermidade
profissional, prestações familiares, prestações maternidade, prestações de invalidez e de sobreviventes.
Ora, tanto em sua estrutura bem como em seu conteúdo, o Código Europeu de Seguridade Social
reproduz, quase literalmente, a Convenção sobre seguridade social (norma mínima), 1952 (n. 102) da
Organização Internacional do Trabalho12.
3. Procedimentos e órgãos de controle da OIT13
A necessidade de um controle internacional de aplicação efetiva, na legislação e prática
nacionais, dos instrumentos sociais internacionais, havia emergido como um fator determinante sob as
luzes dos ensinamentos que deixaram os precursores da OIT (indivíduos e conferências). Esta
preocupação com os resultados concretos (é sabido, por um lado, que o ``calcanhar de Aquiles'' do Direito
Internacional é a dificuldade de obter sua aplicação em caso de descumprimento e, por outro lado, que a
mais perfeita de todas as leis pode terminar em letra morta se não houver um mecanismo de controle
apropriado), acabou se transformando em disposições constitucionais de 1919 e foi o ``fio de Ariana'' do
desenvolvimento posterior dos mecanismos de controle da OIT.
A Constituição, em 1919, previu um controle regular da aplicação das convenções ratificadas
baseadas no envio anual de memórias governamentais (artigo 22 em particular), e a possibilidade de um
controle ad hoc baseado na apresentação de uma reclamaç ão (artigos 24 e 25) ou de uma queixa,
(artigos 26 a 29 e 31 a 34). Começarei apresentando estes últimos porque podem ser mais característicos
com uma contribuição original ao Direito Internacional, tendo-se em conta, em particular, o contexto
histórico em que nasceram.
Em virtude do procedimento de reclamação14, uma organização profissional de empregadores ou
de trabalhadores pode alegar, junto à OIT, que qualquer um dos Membros não adotou medidas para seu
11 A Carta foi publicada pela OIT na Série Legislativa 1961-Int. $. Foi ratificada pelos seguintes Estados:
Alemanha, Áustria, Chipre, Dinamarca, Espanha, França, Grécia, Irlanda, Islândia, Itália, Malta, Noruega,
Países Baixos, Reino Unido, Turquia e Suécia.
Sobre a Carta Social e as convenções e recomendações da OIT, ver: OIT, Carta Social Européia
e as normas internacionais do trabalho, Revista Internacional do Trabalho, vol. LXIV, Genebra, novembrodezembro
1961; Bartolomei de la Cruz, H. G. La Carta Social Europea y la OIT: 25 anos de colaboración
ejemplar, em ``La Carta Social Europea en la perspectiva de la Europa del ano 2000'', Ministério de
Trabajo y Seguridad Social. Madrid, págs. 129-172; este trabalho inclue uma extensa bibliografia sobre a
Carta (págs. 136-137). Publicado também na revista Derecho Laboral, n. 153, 1984, Montevidéo, págs.
36-72.
A Carta foi atualizada recentemente mediante um Protocolo adicional, adotado em 5 de maio de
1988, que compreende os seguintes direitos: 1) direito a igualdade de oportunidades e de tratamento em
matéria de emprego e de profissão sem discriminação sexual; 2) direitos de informação e de consulta; 3)
direito a participar na determinação e melhoria de condições de trabalho e de meio ambiente de trabalho;
4) direito das pessoas de i dade avançada a uma proteção social. Para que ela entre em vigor requer-se
três ratificações; até o presente momento apenas foi ratificado pela Finlândia e Suécia. Foi publicada em
anexo à ``Carta Social Europea en la perspectiva de la Europa del ano 2000'', op. cit. supra, págs. 281-
288, e pela OIT: Serie Legislativa, 1/1989.
A Carta, bem como o Protocolo, podem ser objeto de ratificações com reservas.
12 Não há uma tradução oficial em espanhol; pode-se consultar a edição francesa publicada na Série de
traités et conventions européennes, n. 48, do Conselho da Europa. A única obra de conjunto que há sobre
o Código, é a escrita por Charles Villars: Le Code Europée de Ségurité Social et le Protocole Additionnel,
Georg, Genebra, 1979. Ainda que se trate de uma obra geral, a citada de N. Valticos, contém úteis
referências ao Código (alíneas 466, 566 e 674).
13 As publicações sobre este tema são numerosas. Ver, em particular: OIT, Manual, op. cit., alíneas 36 a
69: Samson, K.T. El sistema de control de la OIT, Revista Internacional del Trabajo, vol 99 n. 1, eneromarzo
1980; Plá Rodrigues, A., op. cit., alíneas 145 a 147, pags. 353-363; Válticos, N., op. cit., pags 501-
535; Süssekind, A., op.cit., pags 204-231; Montt Balmaceda, M., opc. cit., pags 77-86; von Potobsky y
Bartolomei de la Cruz op. cit., parágrafos 45 a 94.

cumprimento satisfatório, em sua jurisdição, de uma convenção em que o referido Estado-membro faça
parte. Se a reclamação for formalmente admissível, envia-se o traslado da reclamação ao governo
incriminado, submetendo -se, assim, a um comitê tripartite, estabelecido por este motivo, no seio do
Conselho de Administração da OIT, cujas conclusões e recomendações podem ser de conhecimento
público.
Não há interesse aqui em entrar nos detalhes deste procedimento pois é outra a idéia que desejo
desenvolver. Rogo ao leitor que faça um esforço em voltar aos idos de 1919. A Primeira Guerra Mundial
havia modificado o mapa político da Europa, principalmente a queda dos imperíos austro-húngaro,
otomano e russo, e a emergência do primeiro Estado comunista. Por outro lado, os Estados europeus
vencedores - França, Inglaterra e Itália, em particular -, saem geo-politicamente reforçados mas
economicamente quase arruinados. A hecatombe sem precedentes desta guerra - mais de nove milhões
de combatentes mortos, sem contar os civis -, produziu, ao mesmo tempo, um movimento profundo
direcionado à paz e à justiça social (o Preâmbulo da Carta da OIT instituiria que ``a paz universal e
permanente só pode basear-se na justiça social'') e a convicção generalizada de que se deveriam buscar
soluções a nivel internacional ultrapassando a estreiteza de fronteiras que não haviam podido evitar o
mais horrível derramamento de sangue que até então havia conhecido a humanidade. Entretanto, e
paradoxalmente, a noção de soberania nacional havia se fixado mais profundamente nos muitos espíritos
mais esclarecidos da época. É neste contexto em que se propõe e aceita aquele insólito e juridicamente
monstruoso (no sentido excessivamente extraordinário) procedimento em virtude do qual, por exemplo,
um modesto sindicato nacional poderia fazer sentar no ``banco dos réus'' representantes governamentais
do mais poderoso dos Estados, mesmo em se tratando de um império. No campo de Direito Internacional,
este pode ser um dos exemplos mais ilustrativos de submissão, livre e soberana, de força do Direito.
Desde 1919 até nosso dias muita água passou de baixo das pontes da história contemporânea e
a Segunda Guerra Mundial convenceria a nossos pais da necessidade de proclamar urbi et orbi, os
direitos humanos (Declaração Universal dos Direitos Humanos, 1948) 15 e de traduzi-los posteriormente
em instrumentos jurídicos vinculantes a nível internacional, que criariam inclusive recursos individuais em
virtude dos quais simples particulares poderiam hoje acionar Estados soberanos (Convenção Européia de
Direito do Homem, adotada em 1950 e que entrou em vigor em 195316, artigo 25 e Protocolo Facultativo
do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, adotado em 1966, entrando em vigor em 197617. Mas,
este movimento havia sido lançado em 1919, no seio da Organização Internacional do Trabalho.
Por que se originou esta evolução, de primordial transcedência em Direito Internacional, no seio
da OIT, e não em outros foros - a Sociedade das Nações por exemplo? Seria pretencioso e imprudente de
minha parte, modestíssimo jurista, tentar dar uma resposta que somente historiadores, cientistas políticos
ou sociólogos de calibre, poderiam proporcionar, talvez algum dia. Seja-me permitido, apenas, sugerir que
talvez a OIT, a única instância internacional com fins mormativos onde se encontravam diretamente
representantes que haviam pago o mais elevado preço - o sangue dos trabalhadores dos Estados
beligerentes -, podia reivindicar com maior legitimidade a urgência de se adotar soluções, ou mecanismos
de solução até então nunca imaginados. Por outras palavras, o dinamismo próprio da estrutura tripartite,
que haveria de ser a característica exclusiva da OIT, tripartismo este ja suficientemente experimentado na
Conferência de Paz, havia tornado possível chegar aonde provavelmente as conferências diplomáticas
intergovernamentais não teriam podido chegar. Mas esta não é uma resposta: apenas uma mera hipótese
de trabalho.
14 Este procedimento foi objeto de uma regulamentação adotada pelo Conselho de Administração da OIT
em 8 de abril de 1932 e sofreu uma emenda em 1980; foi publicado no Boletin Oficial da OIT, vol . LXIV, n
1, 1981, pag. 63-65. Entre 1978 e 1991, foram apresentadas mais de 25 reclamações.
15 Seu texto pode ser consultado em: Nações Unidas, Recopilación de instrumentos internacionales,
Nova York, 1988, pags. 1-6.
16 Esta Convenção foi ratificada por todos os Estados membros do Conselho da Europa (vide nota n. 3).
Ela constitui a garantia coletiva dos direitos humanos, a nível europeu, de alguns dos princípios
enunciados na Declaração Universal das Nações Unidas, reforçada por um controle internacional judicial
cujas decisões devem ser respeitadas pelos Estados ratificantes. Os órgãos de controle estabelecidos
pela Comissão Européia de Direitos do Homem e a Corte Européia de Direitos do Homem, que tem sua
sede em Estrasburgo. A aplicação da Convenção no caso de recursos apresentados por uma particular,
será objeto de uma declaração expressa por parte de um Estado ratificante (ver: Conselho da Europa, La
convention Européenne des Droits de l`Homme, Estrasburgo, 1986).
17 Ver: Nações Unidas, op. cit., pags. 38-41. em relação às normas da OIT ver: OIT, Análisis
comparativos de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos y de los convenios y recomendaciones
internacionales del trabajo, Boletin Oficial, vol. LII, 1962, n. 2.

O procedimento de queixa18 é mais elaborado que o da reclamação do ponto de vista das
normas constitucionais que o regem, mas talvez me- nos original do ponto de vista do Direito
Internacional. Em virtude deste procedimento, qualquer Estado membro pode apresentar à Organização
Internacional do Trabalho, uma queixa contra outro Estado membro que, a seu parecer, não tenha
adotado medidas para o cumprimento satisfatório de uma convenção e que ambos haviam ratificado
(artigo 26, alínea 1, Constituição). O procedimento previsto é o do contraditório e assegura plenamente as
garantias do devido processo. As queixas são entregues à Comissão de Inquéritos designada ad hoc em
cada caso e composta de personalidades independentes de reconhecido prestígio internacional.19 As
conclusões e recomendações são publicadas no Boletim Oficial da OIT e podem ser objeto de recurso
ante a Corte Internacional de Justiça, cuja decisão será inapelável (artigos 29, 31 e 32). Em caso que um
Membro não cumpra, no prazo prescrito, as recomendações da Comissão de Inquérito, ou da decisão da
Corte Internacional de Justiça, o Conselho de Administração da OIT recomendará à Conferência
Internacional do Trabalho as medidas que estime convenientes para obter-se o cumprimento das
recomendações supra-citadas (artigo 33). A Constituição não prevê, expressamente, nem sanções
econômicas, nem a suspensão ou a exclusão do Membro que não acate a decisão tomada neste
procedimento.
Mais original, talvez, do ponto de vista do Direito Internacional é a possibilidade que o
procedimento de queixa possa ser iniciado de ofício pelo Conselho de Administração da OIT, ou ainda,
em virtude de uma queixa apresentada por um delegado na Conferência (artigo 26, alínea 4). Nestes
casos, não se encontra o elemento sinalagmático ou de reciprocidade que legitima a querela de um
Estado, que ratificou uma convenção contra um outro que, em ratificando-o também, não o cumpre.20
Convém assinalar que este procedimento constitucional, previsto desde 1919, serviria de modelo,
algumas décadas depois, para a criação de um procedimento especial de queixa em matéria de liberdade
sindical e ao qual referir-nos-emos logo.
Os procedimentos de reclamação e de queixa somente podem iniciar-se a pedido de uma parte
interessada; portanto, eles são utilizados em caráter excepcional. A Constituição previu, desde 1919, um
procedimento regular e sistemático de controle baseado no envio de relatórios anuais governamentais,21
com a possibilidade de participação das organizações representativas de empregadores e trabalhadores.
Este procedimento de controle fez escola a nível internacional e sua apresentação permitir-me-á introduzir
uma das características, em meu entendimento, mais notáveis do aporte da OIT em matéria de
mecanismos internacionais de controle: seu pragmatismo e rápida capacidade de adaptação em face de
uma constante evolução.
As primeiras convenções foram adaptadas já na ocasião da primeira reunião da Conferência
Internacional do Trabalho, em 1919. Poucos anos depois, numerosas ratificações haviam provocado o
afluxo de uma quantidade cada vez maior de relatórios anuais. A possibilidade de que a Conferência, em
sessão plenária, pudesse ocupar-se destes relatórios, teve que ser rapidamente descartada. Com efeito,
o número crescente dos relatórios anuais, absorveria provavelmente todo o tempo útil da Conferência em
detrimento de sua função legislativa. Por outro lado, a complexidade crescente dos problemas jurídicos
delineados na aplicação das convenções, exigiam que se previsse uma instância de controle de caráter
técnico, que pudesse efetuar um exame ``quase judicial'' destes relatórios, em um ambiente sem
pressões e i nteresses de grupos que, inevitavelmente, haveriam de manifestar-se em uma Conferência de
18 Este procedimento não foi utilizado até 1961 e desde então já o foi em mais de quinze ocasiões.
Revelou-se relativamente lento (aproximadamente dois anos) e particularmente custoso (em torno de US
200.000 por caso). Na prática ocorreram situações de extrema graviedade quando os outros
procedimentos revelaram-se ineficazes.
19 Não há um regulamento em relação ao procedimento das comissões de inquérito. A comissão
determina seu procedimento de acordo com a Constituição, sujeitando-se unicamente a uma diretriz geral
do Conselho de Administração; vejam-se, por exemplo, os casos do Boletin Oficial, vol. XLV, núm. 2, abril
de 1962, suplemento II; vol. XLVI, núm. 2, abril de 1963, suplemento II e vol. LIV, núm. 2, 1971,
suplemento especial.
20 O Conselho de Administração iniciou o procedimento de ofício em dois casos. Em oito oportunidades
as queixas foram apresentadas por delegados à Conferência.
21 No decorrer dos anos, a sobrecarga de trabalho causada pelo aumento das ratificações levou o
Conselho de Administração em 1976, a prever um espaçamento na solicitação dos relatórios: em geral, os
relatórios são solicitados agora cada quatro anos e cada dois anos em caso de relatórios seguintes a um
primeiro e as relativas às Convenções sobre a liberdade sindical (ns. 11, 84, 87, 98, 135, 141, 151), sobre
o trabalho forçado, (ns. 29 e 105), sobre a discriminação (100 e 11), sobre a política de emprego (n. 122),
sobre os trabalhadores migrantes (n. 979 e 143), sobre a inspeção do trabalho (ns. 81, 85 e 129) e a
consulta tripartite (n. 144). Muito bem, como a disposição constitucional não foi modificada, a Comissão
de Peritos ou da Comissão de Normas da Conferência podem solicitar, nos casos em que haja problemas
graves de aplicação, que se apresente um relatório antes do ano em que normalmente dever-se-ia enviálo.
Para maiores detalhes pode-se ver: OIT, Manual, op. cit., alíneas 36-45.

composição tripartite. E é então que se produz talvez a primeira, e mais importante adaptação por via de
especialização dos mecanismos de controle da OIT: a Conferência decide, por uma resolução adotada
em 1926, a criação de uma Comissão de Aplicação de Convenções e Recomendações, da Conferência e
de uma Comissão de Peritos na Aplicação de Convenções e Recomendações. Esta Comissão, integrada
por personalidades independentes de prestígio internacional (hoje são 20 entre as quais se encontram 3
juízes da Corte Internacional), designada pelo Conselho de Administração é proposta pelo Diretor Geral (e
não pelos governos). Ela tem como encargo o exame jurídico dos relatórios governamentais (e
eventualmente as observações das organizações profissionais), com o apoio técnico do Departamento de
Normas Internacionais do Trabalho. Os comentários mais importantes da Comissão de Peritos, chamada
de ``observações'' são publicadas e comunicadas na Conferência, que os traslada para a Comissão de
Normas, onde se discutem os casos considerados mais importantes, na presença dos governos
envolvidos.
Com o passar dos anos o órgão mais especializado - a Comissão de Peritos - foi adquirindo cada
vez mais autoridade, até o ponto de haver -se instaurado a praxe, que alguns consideram de intangível
tradição, da Comissão de Normas da Conferência, que se reune em junho de cada ano, jamais separar-se
dos casos e elementos examinados pela Comissão de Pe ritos, que se reúne sempre no mês de março. A
Comissão de Normas não atua, portanto, como instância de revisão ou de apelação da Comissão de
Peritos, ainda que esta característica peculiar, e de primeira importância, não se encontre em nenhum
texto. Operou-se, assim, uma divisão de trabalho entre estes dois órgãos de controle regular: a Comissão
de Peritos efetua a fase técnica do controle, enquanto que a Comissão de Normas da Conferência, de
composição tripartite, possibilita um diálogo direto com os governos e permite, em cada caso em questão,
que se sensibilize e se mobilize a opinião pública internacional.
As discussões no seio da Comissão de Normas da Conferência são acaloradas e nelas há
interesses de grupos empregadores e trabalhadores - e também relações de força entre Estados que
predominam em um dado momento, a nível de relações internacionais. Em casos muito delicados,
sobretudo politicamente, costuma -se recorrer a votação. Talvez estas circunstâncias expliquem, ao
menos em parte, que esta Comissão não tente modificar as conclusões de um órgão técnico altamente
qualificado, como é a Comissão de Peritos, cujas deliberações efetuam-se a portas fechadas e cujas
decisões são tradicionalmente obtidas por consenso. Estes dois órgãos de controle completam-se
eficazmente, levando à Comissão de Peritos seu frio exame técnico dos casos, enquanto que a Comissão
de Normas - que submete suas conclusões à Conferência em sessão plenária - aporta o peso moral e a
ressonância de um foro internacional onde expressam-se, livremente, governos, empregadores e
trabalhadores.
A descrição da contribuição da OIT ao Direito Internacional, em matéria de controle de aplicação,
seria incompleto se não mencionássemos um procedimento particular, que se desenvolveu rapidamente
logo após a Segunda Guerra Mundial e que é hoje, provavelmente, ao mesmo tempo, o mais dinâmico e o
mais conhecido no exterior: o procedimento especial de queixas em matéria de liberdade sindical.22 A
característica mais original deste procedimento é, provavelmente, de que a apresentação das queixas não
depende da ratificação das convenções pertinentes dos países implicados.
Baseado nas decisões adotadas em 1950, entre o Conselho econômico e Social das Nações
Unidas e o Conselho de Administração da OIT, este procedimento é outro excelente exemplo da
capacidade de adaptação, por uma via especializada, dos mecanismos de supervisão internacional em
matéria social (ainda que estejamos também no campo dos direitos humanos fundamentais). Vejamos,
brevemente, o contexto histórico no qual ele se estabeleceu.
As dolorosas experiências facistas na Itália e nacional-socialista na Alemanha, em particular,
haviam demonstrado, entre outras coisas, a importância da existência de organizações profissionais
(sindicatos em particular), livres e fortes, para a salvaguarda das sociedades democráticas. Contudo, a
nível internacional, carecer -se-ia tanto de instrumentos juridicamente vinculantes (os esforços
empreendidos no marco da OIT que haviam fracassado) como procedimentos ágeis de controle e
especializados no campo da liberdade sindical. Um duplo vazio, pois: normas internacionais de caráter
geral, de procedimentos e órgãos de controle apropriados. O primeiro destes vazios preencher-se-ia, na
OIT, mediante a adoção da Convenção sobre a liberdade sindical e proteção ao direito de sindicalização,
n. 87, de 1948, bem como a Convenção sobre o direito de sindicalização e negociação coletiva, n. 98, de
194923. Mas como toda convenção da OIT, estas requerem sejam ratificadas antes de que se possam
22 Além das publicações mencionadas na nota 13, pode-se ver: OIT, Exposición del procedimiento
vigente para el examen de quejas por violacines al ejercicio de la liberdad sindical, Ginebra, 1982; La
liberdad sindical, recopilación de decisiones y princípios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, 3ª ed., Ginebra, 1985; Principios, normas y procedimientos de la OIT en matéria
de libe rtad sindical, Ginebra, 1986.
23 Sobre estas convenções em particular, ver: OIT, Libertad Sindical y negociación colectiva. Estudio
general de la Comissión de Expertos en Aplicacion de Convênios y recomendaciones, Ginebra, 1983.
Sobre o conjunto das questões relativas à liberdade sindical, pode-se ver: Válticos, N. op. cit.,, págs. 240-

aplicá-las aos procedimentos constitucionais de supervisão aos quais nos referimos. Por outro lado, os
ditos procedimentos só poderiam ser aplicados aos Estados -membros da OIT, e não a todo Estadomembro
das Nações Unidas; ademais, os procedimentos constitucionais da OIT aos quais nos referimos
acima, se bem que já tinham demonstrado sua eficácia, dificilmente poderiam reagir com a celeridade
requerida nas numerosas situações de urgência que se produziam no campo sindical, nas vezes em que
a segura nça, a liberdade, e inclusive a vida dos trabalhadores, ou de empregadores, estavam em jogo. E
para preencher este segundo vazio, em particular, é que se chegou a um acordo entre o Conselho
Econômico e Social e a OIT. O novo procedimento fixar-se-ia juridicamente em valores universais
inscritos no Preâmbulo da Constituição da OIT e a Declaração de Filadélfia, de 1944, - e já não mais em
uma convenção em particular. Este novo procedimento deveria ser capaz de responder, eficazmente, a
situações de urgência. Imaginou-se a situação seguinte: um órgão especializado permanentemente, a
Comissão de Investigação e de
Conciliação em matéria de liberdade sindical24, criada segundo o modelo da Comissão de
Inquéritos, previsto no artigo 26 da Constituição da OIT, completada por um órgão estabelecido no seio
do Conselho de Administração da OIT - por tanto de composição tripartite -, que examinaria em primeiro
lugar, as queixas em matérias de liberdade sindical que foram apresentados ao Conselho Econômico e
Social ou diret amente à OIT. Assim nasceu o Comitê de Liberdade Sindical25. Ele deveria determinar, em
particular, aqueles casos em que dever -se-ia submeter uma queixa à Comissão. O órgão de controle
principal, o centro de gravidade do novo procedimento estabelecido, deveria ser a Comissão. A realidade
foi outra. Por outro lado, o procedimento previa que o governo que fosse objeto de uma queixa, deveria
dar seu consentimento para que o assunto fosse submetido à Comissão. Esta sorte de ``pecado original''
de procedimento previsto, resultou na quase inutilidade da Comissão, pois os governos em questão
mostraram-se renitentes em dar seu consentimento. Por outro lado, as queixas começaram a chegar cada
vez mais numerosas. O Comitê de Liberdade Sindical foi ampliando assim pouco a pouco sua esfera de
intervenção, em particular nos casos em que requerer-se-iam decisões urgentes, até ao ponto em que se
converteu, com o passar dos anos, no verdadeiro e indiscutível centro de gravidade deste procedimento
especial.

Uma característica comum a todos os procedimentos expostos é a de que todos compreendem
duas dimensões: o controle de legalidade, isto é, a conformidade formal entre a legislação nacional e o
princípio ou a norma internacional e o controle de eficácia, isto é, a determinação da conformidade entre a
prática nacional internacional de que se trate26. Outra característica comum é a utilização do diálogo como
um método privilegiado para se achar soluções em concordância com as normas internacionais; talvez
por isto não se falará de ``sentenças'' nem de ``jurisprudência'' dos órgãos de controle da OIT, mas sim de
comentários (que podem assumir a formas de ``observações'', que são; publicadas, no caso da Comissão
de Peritos), conclusões ou recomendações. Contudo, sem se esquecer de se usar todo o peso da opinião
pública internacional, quando o diálogo torna-se ineficaz. Uma terceira característica a todos estes
procedimentos é o constante esforço de aproximar-se das situações de fato. Por mais que se diga, um
dos flancos mais vulneráveis dos órgãos de controle internacionais é sua inevitável distância geográfica
face onde se faça necessária sua presença. Distância esta que pode deformar a percepção dos fatos por
parte dos órgãos de controle e a compreensão das conclusões dos órgãos governamentais interessados;
o resultado global costuma ser a perda de credibilidade e eficácia do sistema de controle em seu
conjunto. Para obviar estas dificuldades, a OIT criou um método particular chamado ``procedimento de
contratos diretos'' (ainda que não seja um procedimento no sentido processual do termo), em virtude do
qual os representantes do Diretor Geral da OIT visitam os países concernidos, sob a solicitação de seus
governos, a fim de explicar os comentários dos órgãos de controle, receber informações complementares
e, em particular, explorar e sugerir soluções que permitam eliminar as divergências internacionais e a
259; Süssekind, A., op. cit., 247-255; Monta Balmaceda, M. op. cit.,, pags. 89-130; von Potobsky y
Bartolomei de la Cruz, op. cit., parágrafos 107 a 141. Sobre temas particulares concernentes às
Convenções ns. 87 e 98 veja-se: Bartolomei de la Cruz, H. G., Protectión contra la discriminación
antisindical, OIT, Ginebra, 1976; Gernigon, B., Procedimientos de elección y reunión de dirigentes
sindicales, OIT, Ginebra, 1978; Sevais, J.M., Inviolabilidad de los locales, la correspondência y las
conversaciones privadas de los sindicatos, OIT, Ginebra, 1979; Hodges-Aeberhar, J., y Odero de Dios, A.,
Los principios del Comité de Libertad Sindical relativos a las huelgas, Revista Internacional del Trabajo,
vol. 106, n. 4, octubre-diciembre de 1987.
24 Ver em particular: Válticos, N., La Comissión d'investigation et de conciliation en matière de liberté
syndicale et le mécanisme international des droits syndicaux, en ``Annuaire français de droit international'',
1967, págs. 445-468.
25 Ver em particular: von Potobsky G., La protección de los derechos sindicales: veinte años de labor del
Comité de Libertad Sindical, en Revista Internacional del Trabajo, vol. 85, n. 1, enero de 1972.
26 A Comissão de Peritos pode registrar 1.898 casos de progresso (isto é, medidas adotadas para dar
satisfação a seus comentários) entre 1964 e 1991. Concernentemente ao Comitê de Liberdade Sindical,
até meados de 1991, haviam sido examinados mais de 1500 casos, muitos deles relacionados com a
segurança, a liberdade ou a vida de seus afiliados ou dirigentes sindicais.

legislação e a prática nacionais. Este procedimento, fruto também do constante esforço em adaptar-se às
novas circunstâncias criando respostas originais, deu excelentes resultados na prática. ``Last bud not the
least'', temos que assinalar que nenhum dos procedimentos citados autoriza a apresentação de recursos
por indivíduos ou particulares em relação aos casos individuais.
Ao tratar da contribuição da OIT ao Direito Internacional no campo normativo, referir-nos-emos, a
título de exemplo, a aceitação das normas da OIT em dois instrumentos maiores elaborados pelo
Conselho da Europa no campo do Direito Social. O que ocorreu com os procedimentos de controle
internacional elaborados pela OIT? Teriam eles exercido alguma influência a mais nesta Organização?
Para responder esta questão referir-me-ei novamente à Carta Social e ao Código Europeu de Seguridade
Social.
O controle da aplicação da Carta27 baseia-se em um duplo ponto de partida e de apoio: por um
lado, os relatórios periódicos obrigatórios aos Estados que ratificam a Carta e, por outro lado, as
observações que puderam enviar certas organizações de trabalhadores e empregadores. Sobre os
relatórios periódicos baseia-se, assim, o chamado procedimento regular de controle; sobre os eventuais
comentários de organizações profissionais baseia-se o que pode-se chamar procedimento ocasional de
controle.
O artigo 21, que se inspira no artigo 22 da Constituição da OIT, é a base do precedimento regular
e periódico de controle da aplicação da Carta Social; em virtude do mesmo, as Partes Contratantes têm
que comunicar ao Secretário Geral do Conselho da Europa, na forma em que bem aprouver o Conselho
de Ministros, um relatório bienal sobre a aplicação das disposições da parte II da Carta que os Estados
membros aceitaram. Na elaboração do formulário do relatório sobre a Carta, foram levados em
consideração os formulários dos questionários das convenções correspondentes da OIT. Esta
coordenação administrativa permite que os órgãos de controle do Conselho e os da OIT disponham de
uma informação de base relativamente homogênea. Ademais, os governos podem enviar ao Conselho
cópia dos relatórios apresentados à OIT, sobre as convenções correspondentes a uma ou outra das
disposições da Carta, o que simplifica o trabalho administrativo.
Cada Parte Contratante remeterá cópia dos informes previstos nos artigos 21 e 22 da Carta à
suas próprias organizações nacionai s que se afiliassem a certas organizações internacionais de
empregadores e de trabalhadores; se estas assim o solicitarem, as Partes transmitirão ao Secretário
Geral do Conselho todas as observações que os respectivos informes receberam destas organizações
internacionais (artigo 23). Esta disposição da Carta, que é a base de procedimento ocasional de controle,
reproduz, quase que literalmente, o artigo 23 da Constituição da OIT. Advertir-se-á, entretanto, que
mesmo que esta Constituição refira-se às organizações representativas citadas pelo artigo 3 (que trata da
composição da Conferência Internacional do Trabalho), na Carta, faz-se referência às organizações
nacionais que sejam filiadas às organizações de empregadores e de trabalhadores que serão convidados ,
conforme à alínea 2 do artigo 27 (que deverá fazer-se representar nas reuniões dos Subcomitês do
Comitê Social Governamental); parece-nos, contudo que esta diferença se deva a circunstâncias
históricas, quiçá, hoje superadas 28.
Os artigos 24 e 25 da Carta estabelecem a criação, a composição e o mandato do Comitê dos
Peritos do sistema de controle previsto pela Carta Social; a Comissão de Peritos da OIT serviu como
referência para o estabelecimento do Comitê de Peritos da Carta.
27 Vejam-se, por exemplo, Nicolàs Válticos, Mise en parallèle des actions et des mécanismes de contrôle
au niveau du Conseil de l'Europe et de l'Organisation internationale du Travail, Institut d'éstudes
europeènnes de l'Université libre de Bruxelles, La Charte Sociale: dix annés d'application, Bruselas, 1978,
págs. 273-274; L. Wasescha: Le système de contrôle de l'application de la Charte sociale europeène,
Dros, Ginebra, 1980; D. Harris: The European Social Charter, capitulo III: The Sistem of supervisión,
University Press of Virginia, Charlottesville, 1984; Hèctor G. Bartolomei de la Cruz: La Carta Social
Europea y la Organización Internacional de Trabajo: 25 años de colaboración ejemplar, op. cit., págs. 156-
163.
28 Todos os anos a Comissão de Peritos da OIT dedica um capítulo de seu relatório geral sobre o papel
das organizações de empregadores e de trabalhadores e, bem como, a suas observações. Na reunião de
março de 1991, por exemplo, a Comissão de Peritos recebeu 183 observações das quais 56 foram de
organizações de empregadores e 127 de organizações de trabalhadores. A maior parte dos comentários
(163) referiam-se a convenções ratificadas; 20 referiam-se aos relatórios comunicados em virtude do
artigo 19 da Constituição. É interessante notar dentre os comentários examinados em 1991, 102 haviam
sido transmitidos diretamente à OIT que os transmitiu aos governadores interessados, segundo a prática
estabelecida pela Comissão, para acabar seus comentários (OIT: Informe de la Comissión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Ginebra, 1991, págs. 26-29, alíneas 71-76).
Sobre o tema da participação dos interlocutores sociais nas atividades normativas da OIT, podem-se ver,
em particular, a Convenção (n. 144) e a Recomendação (n. 156) sobre a consulta tripartite, 1976, além do
Estudo general de la Comissión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones: Consulta
tripartita, OIT, Ginebra, 1982.

O Comitê de Peritos é integrado por sete membros, designados pelo Comitê de Ministros do
Conselho da Europa, baseada em uma lista de peritos independentes de integridade ímpar e reconhecida
competência em questões sociais internacionais, propostos pelas Partes Contratantes (alínea 1 do artigo
25). A competência do Comitê é examinar os relatórios que terão de enviar as Partes Contratantes em
virtude dos artigos 21 e 22 da Carta (artigo 24). Suas conclusões são publicadas todos os anos.
Convém assinalar que a Carta Social não contém disposições similares às dos artigos 24 e 26 da
Constituição da OIT, que estabelecem procedimentos especiais de reclamação e queixa,
respectivamente; esta ausência, quiça, constitua atualmente um ponto vulnerável ou susceptível de
melhoramento no sistema de controle da Carta.
As conclusões do Comitê de Peritos, bem como os relatórios das Partes Contratantes, terão de
submeter -se ao exame do Subcomitê do Comitê Social Governamental do Conselho da Europa, que
apresentará, por sua vez, ao Comitê de Ministros um relatório de suas conclusões, juntamente com o
relatório do Comitê de Peritos (artigo 27). Este Subcomitê (atualmente: ``Comitê Governamental'') é de
composição tripartite em sentido muito amplo: por um lado, integram-no representantes das Partes
Contratan tes; de outro lado, tem-se que convidar as organizações internacionais de empregadores e
organizações internacionais de trabalhadores, no máximo, a enviar observadores, de caráter consultativo,
em suas reuniões (alíneas 1 e 2). Muito bem, não se pode falar aqui de tripartismo em sentido estrito
posto que estes representantes não têem nenhum poder de decisão.
As conclusões do Comitê de Peritos também são transmitidas à Assembléia Parlamentar que,
por sua vez, serão comunicadas ao Comitê de Ministros sobre aquelas conclusões; o Comitê de Peritos
poderá formular a quaisquer das Partes Contratantes as recomendações necessárias (artigos 28 e 29).
Todos os anos, ao formular recomendações de caráter geral; até o presente momento, jamais foram
formuladas recomendações individuais sobre a não aplicação de uma disposição da Carta por parte de
um Estado Membro29. Atualmente está-se examinando uma eventual revisão da Carta29 bis. Convém
assinalar que a Constituição da OIT prevê a intervenção da Corte Internacional de Jus tiça como última
instância de questões e dificuldades relativas à interpretação da Constituição e das convenções da OIT
(artigo 37). Não há previsão expressa na Carta Social duma última instância similar a da OIT, tornando-se
difícil determinar, no contexto, qual é o órgão - e se o há - cuja decisão tem que prevalecer nocaso de
diferentes opiniões entre os distintos órgãos chamados referentemente à validade de conclusões às
vezes contraditórias formuladas por diferentes órgãos de controle.
Cabe assinalar, além disto, que o procedimento de queixas em matéria de liberdade sindical não
tem equivalente na Carta Social, nem tão pouco o procedimento de seguimento e controle de aplicação
do Código Europeu de Seguridade Social é muito mais simples que o da Carta. Somente se prevê um
procedimento regular de controle, baseado no envio de informes anuais ao Secretário Geral do Conselho
da Europa (artigo 74, alínea 1). Estes relatórios devem contêr uma série detalhada de dados relativos,
tanto à legislação como a aplicação prática do Código, e em particular certas informações estatísticas
necessárias para se comprovar o percentual prescrito, tanto às pessoas protegidas como a quantia das
prestações em dinheiro (artigo 74, alínea 1, apartados ``a)'' e ``b)'').
As informações anuais são de grande importância para o prosseguimento e controle da aplicação
do Código. Tendo-se sempre em conta a complexidade técnica deste instrumento, o Conselho da Europa
elaborou, como no caso da Carta, um formulário de informações tendentes a facilitar tanto a tarefa dos
funcionários governamentais da elaboração das informações como sua apreciação pelos órgãos de
controle. Convém assinalar a este respeito que, dada a quase identidade das normas de caráter geral do
Código e as da Convenção n. 102, os Estados que ratificaram este último, estão autorizados, em virtude
do mesmo formulário, a enviar cópia dos relatórios que foram submetidos à OIT em cumprimento da
Convenção n. 10230.
29 De maneira muito geral pode-se estabelecer um paralelo entre a Assembléia Parlamentar do Conselho
e a Conferência Internacional do Trabalho, por um lado, e entre o Comitê de Ministros do Conselho e o
Conselho de Administração da OIT, por outro lado. Mas o papel destes órgãos não é similar. No seio da
OIT, e como se viu, o procedimento regular de controle, baseado nos relatórios periódicos, está a cargo
da Comissão de Peritos e da Comissão de Aplicação de Normas da Conferência. Por out ro lado, o
procedimento de reclamação e de queixa (artigo 24 e 26 da Constituição) desenvolvem-se ante o
Conselho de Administração; contudo estes procedimentos não têm equivalência no contexto da Carta
Social.
29 bis Veja-se o documento CHARTE-REL (90) e rev. de la Diréction de Derechos Humanos del Consejo
de Europa.
30 Ainda que no Conselho da Europa se fale de ``informes'', na terminologia da OIT, prefere-se a palavra
``relatório''; o conteúdo de ambos os termos é o mesmo, e às vezes, eles são utilizados indistintamente. O
formulário de informe do Código reproduz, quase literalmente o formulário dos relatórios da Convenção n.
102.

A OIT está intimamente ligada ao seguimento e controle de aplicação do Código. Esta
característica que pode ser explicada seja pela identidade de disposições entre o Código e a Convenção
n. 102, bem como pela grande complexidade técnica de ambos instrumentos, é de particular importância
para compreender cabalmente o controle de aplicação do Código. Em virtude da alínea 4 do artigo 74 do
Código, o Secretário-Geral do Conselho comunica ao Diretor Geral do Departamento Internacional do
Trabalho, cópia dos relatórios e das informações complementares recebidas dos governos, para efeito de
consultar a seu respeito o órgão competente da Organização Internacional do Trabalho e de transmitir-lhe
(ao Secretário-Geral do Conselho) as conclusões do referido órgão.
De que órgão de controle se trata? Da Comissão de Peritos na Aplicação de Convenções e
Recomendações. Uma vez recebido o informe enviado pelo Secretário-Geral do Conselho, o Diretor-Geral
do Departamento Internacional do Trabalho comunica ao Departamento de Normas Ins-titucionais. Depois
de um exame preliminar, ele é transmitido ao Departamento de Seguridade Social, para uma análise
detalhada de seus especialistas. Esta análise baseia-se não somente nas informações proporcionadas
pelos governos mas também sobre as informações que possui o Departamento Internacional do Trabalho.
Nesta fase podem-se corrigir omissões e até erros materiais, que às vezes, ocorrem nos relatórios
governamentais; em caso de necessidade faz -se traduzir textos legislativos pertinentes, inclusive
decisões administrativas ou sentenças judiciais. O Departamento de Seguridade Social - em cujo seio há
peritos não somente em Direito de Seguridade Social mas também em ciências específicas aplicada a
esta matéria - transmite suas conclusões e informações complementares ao Departamento de Normas
Internacionais para a elaboração dos ante-projetos que servirão de base para a Comissão de Peritos,
donde designar-se-á um perito responsável, exclusivamente para fazer os comentários relativos ao
Código. Este perito recebe os expedientes sobre cada país, com as informações enviadas pelo governo e
as reunidas pelo Departamento (BIT), junto com um ante-projeto de conclusões preparado pelo
Departamento de Normas Internacionais. Em caso de necessidade, o perito responsável consultará os
especialistas em Seguridade Social do Departamento (BIT), bem como a outros membros da Comissão.
Uma vez examinados, a título individual, todos os expedientes relativos ao Código, o perito responsável
apresenta, na qualidade de relator, um projeto de documento à Comissão de Peritos, em sessão plenária.
Convém assinalar esta particularidade: as conclusões relativas à aplicação do Código, não
passam pelo Conselho de Administração da OIT para efeito de ser submetidas à Conferência
Internacional. Esta peculiaridade acentua o caráter eminentemente técnico do controle e aplicação do
Código.
O Secretário-Geral do Conselho comunica os relatórios governamentais e as conclusões da
Comissão de Peritos da OIT, ao Comitê Diretor para a Seguridade Social. Trata-se de um comitê
integrado exclusivamente por representantes governamentais de todos os Estados -Membros do
Conselho, geralmente de níveis elevados de suas repartições ministeriais da seguridade social nacional.
Um leitor experimentado em matéria de controles internacionais interrogar-se-á, sem dúvida, acerca da
imparcialidade de um órgão de controle - o Comitê Diretor - integrado exclusivamente por representantes
governamentais, que podem pronunciar-se acerca da aplicação em questão, ou da violação, do Código
de seus próprios países. Manifestamente, está-se frente a um órgão cuja composição tem como
integrantes, juízes e partes ao mesmo tempo. Todavia, na prática superou-se esta possível dificuldade.
Em parte, devido à profissionalidade e seriedade dos representantes governamentais, geralmente
especialistas reconhecidos em Seguridade Social. Em parte, quiçá, a natureza muito técnica do Código,
que deixa relativamente pouca margem para opiniões díspares. E em parte também a prática constante
que se estabeleceu no sentido de não se modificar essencialmente as conclusões de um órgãode
controle de tão alto prestígio reconhecido internacionalmente, como é o caso da Comissão de Peritos da
OIT.
As decisões do Comitê Diretor são adotadas por consenso, ainda que formalmente não se possa
excluir a possibilidade de uma votação. Suas conclusões são submetidas ao Comitê de Ministros (ao qual
já fizemos menção quanto à Carta). Corresponde ao Comitê determinar (por maioria de dois terços) se as
Partes Contratantes aplicam as disposições do Código; em caso de que não seja assim, o Comitê de
Peritos convida o Estado em questão para que tome as devidas providências julgadas necessárias para
garantir sua aplicação (artigo 75, alínea 1 e 2). O Comitê de Ministros adota suas conclusões entre
fevereiro ou março do ano seguinte à reunião do Comitê Diretor em que se examinou a aplicação do
Código. E ainda que se trate de um órgão que, por sua composição, é de caráter político, ele soube
guardar a sábia prudência de manter, essencialmente, as conclusões elaboradas pelo Comitê Diretor. À
diferença do que ocorre com a Carta, as recomendações do Comitê de Ministros são individuais, isto é,
país por país, o que sem dúvida aumenta seu impacto. As conclusões do Comitê de Ministros são
comunicadas, imediatamente, aos governos interessados. Lamentavelmente estas decisões não são
publicadas. Todavia, em se tratando de informações não confidenciais, as pessoas ou instituições
interessadas, podem solicitar cópia ao Conselho da Europa.
O sistema de controle do Código apresenta-se, pois, muito mais simples que o da Carta. Os fatos
demonstram que pode-se dizer que intervêm três órgãos: a Comissão de Peritos da OIT (com caráter
puramente consultativo), o Comitê Diretor para a Seguridade Social e o Comitê de Ministros. Também
pode haver interferência a Assembléia Parlamentar, com caráter consultivo, se o Comitê de Ministros

assim o desejar (artigo 74, alínea 1). A faculdade de decidir pertence ao Comitê de Ministros; todavia,
este estabeleceu a prática constante de respeitar o conteúdo técnico das conclusões do Comitê Diretor.
Além disto, está claro que a intervenção sistemática do Comitê de Ministros, a título individual, reforça
consideravelmente as decisões a que se chegou através deste procedimento. Este sistema de controle do
Código goza de um reconhecido prestígio, tanto dentro como fora do Conselho da Europa. Sua eficácia,
imparcialidade e objetividade, não é posta em dúvida, nem sequer por parte dos governos ora criticados.
Sem prejuízo do qual, no marco do Código revisado, introduzir8am-se duas inovações que poderiam
modificar sua fisionomia atual. Por um lado, ao invés de consultar-se a Comissão de Peritos da OIT,
estabeleceu-se uma Comissão de Peritos à semelhança do homônimo previsto pela Carta; esta
modificação tem por objeto principal confiar esta tarefa a um grupo de peritos exclusivamente europeus.
Por outro lado, autoriza a ratificação do Código revisado pela Comissão Econômica Européia. Adotando
em novembro de 1990, o novo Código não entrou todavia em vigor.
4. Reflexões finais
As normas elaboradas pela OIT podem distingüir-se, para efeito de uma análise, dos órgãos e
procedimentos de seguimento e de controle. Mas a filosofia, e na prática, desta Organização têem duas
dimensões, que jamais deverão dissociar-se de uma mesma atividade.
O Direito Social Internacional se nutre, indiscutivelmente, de diversas fontes. Mas a primeira
dentre elas, tanto cronológica, qualitativa como quantitativamente, são as convenções e recomendações
elaboradas pela OIT. Se este ramo do Direito Internacional possui a característica que hoje se lhe
reconhece, é fundamentalmente devido à contribuição da OIT. Mas esta comprovação surpreenderá a
muito poucos, posto que a OIT é a mais antiga e mais ativa das instituições internacionais criadoras de
normas de caráter geral no campo social. Menos conhecida entretanto é sua contribuição ao Direito
Internacional através de seus instrumentos que têem características tão particulares que são suas
convenções e a abundante doutrina que sua aparição suscitou. Mas neste campo poder-se-á objetar, e
não sem certa razão, que se está em presença de uma mera adaptação da forma clássica de um tratado
multilateral. A discussão sobre este aspecto pode tornar -se aberta e não é meu propósito reproduzir aqui,
mutatis mutandi, os intermináveis e quase sempre estéreis debates entre civilistas e juslaboralistas,
quando os primeiros, durante anos, obstinavam-se em não ver no Direito Social nascente, outra coisa se
não meras variações de formas ou institutos tradicionalmente de Direito Civil. Por isto, onde a contribuição
da OIT, ao Direito Internacional, parece ser de maior importância é quanto aos mecanismos de supervisão
internacional (órgãos e procedimentos). Neste campo, às vezes um tanto esquecido pela doutrina e, sem
dúvida, de vital importância para que desejos e boas intenções cheguem a ser pleno direito, a OIT criou a
partir de praticamente nada. Seu sistema de controle, apesar de suas humanas imperfeições, é
considerado hoje como um dos (melhores) mais acabados e eficazes que há a nível internacional. Mas
sua evolução não terminou todavia. O próximo grande desafio poderia ser a possibilidade de criar-se um
recurso individual em relação às convenções cujo conteúdo se preste para ele (por exemplo os relativos
aos direitos humanos) ou com convenções elaboradas buscando expressamente sustentar recursos desta
índole no campo, obviamente, do Direito Social. Todavia, dever-se-á ponderar, na hipótese dos recursos
humanos e financeiros, que poderiam intercalar a infra-estrutura administrativa necessária para processar
apropriadamente tais recursos, tendo-se em conta, em particular, do caráter universal desta Organização
e da relativa alta conflituosidade do setor social.
Não desejaria concluir estas considerações gerais sem referir-me ao que poderia ser, talvez, o
maior aspecto de desenvolvimento que se realiza agora no campo do Direito Social Internacional. Como é
sabido, na Comunidade Econômica Européia adotou-se a ``Carta comunitária de direitos sociais
fundamentais'' dos trabalhadores: os temas principais das convenções e recomendações da OIT foram
totalmente recolhidos31. Mas ainda é demasiado prematuro emitir qualquer juízo de valor sobre sua
31 Vejam-se, por exemplo, citados por ordem cronológica: Marini Aubry: Rapport pour une Europe Sociale,
Ministério del trabajo, Empleo y Seguridad Social, Paris, septiembre de 1988; Héctor G. Bartolomei de la
Cruz: Les normes internationales du travail et la Charte sociale européenne: leur contribuition à la
construction de l'espace social européen, Colloque sur ``l'espace social européen'', Fondation F. Edbert,
Paris, 2-3 de diciembre de 1988; F. Blanchard (Diretor Geral da OIT): discurso junto ao Comitê Econômico
e Social das Comunidades Européias, Bruxelas, 15 de dezembro de 1988; Confederación Europea de
Sindicatos: Charte communautaire de droites sociaux fondamentaux, 16 diciembre de 1988; C.E.E.
Comité économique et social, Sous-comité ``Charte communitaire des droits sociaux fondamentaux'',
Avant projet d'avis, Bruselas, 5 de enero de 1989; Avant -projet d'avis révisé, 24 de enero de 1989; Avis du
Comité économique et social sur les droits sociaux fondamentaux communautaires, de 22 de febrero de
1989; Commission des Communautés Européennes, Charte communautaire des droits sociaux
fondamentaux, Avant -projet, Bruselas, 30 de ma yo de 1989; e conclusion de la Presidance du Conseil
Européen de Madri (26-27 juin 1989) sur la dimension sociale du marché unique européen, e Carta
Comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, Luxemburgo, Departamento de
Publicações Oficiais das Comunidades Européias, 1990, (A Carta pré-adotada à 9 de dezembro de 1989,
Estrasburgo, pelos Chefes de Estado ou de Governo de outros Estados Membros).

aplicação prática; observar-se-ão, todavia, as novas perspectivas que esta iniciativa pode proporcionar,
tanto para o Direito Social Internacional como para os sistemas internacionais de controle de aplicação.



Revista do ministério público do trabalho, 2º sem, set. 1992. Disponível em . Acesso em 9.dez.2007.